استعلام
در حوزه اداری و استخدامی سازمان تبلیغات اسلامی مشمول کدام یک از قوانین استخدام کشوری مصوب 1345
با اصلاحات بعدی ،قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386با اصلاحات و الحاقات بعدی و یا آییننامه
داخلی مصوب هیأت امنا است؟ توضیح آنکه ،سازمان تبلیغات اسلامی به موجب قانون شمول قانون استخدام
کشوری به کارکنان سازمان تبلیغات اسلامی مصوب 1375مشمول قانون استخدام کشوری شده و کارکنان دائمی
و تمام وقت آن به مستخدم رسمی تبدیل وضع یافتهاند .در حال حاضر سازمان مذکور با تمسک به شق اول ماده
117قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386با اصلاحات و الحاقات بعدی ،مبنی بر مستثنی بودن
دستگاههای اجرایی که زیر نظر مستقیم مقام معظم رهبری )دام عزه( اداره میشوند از احکام آن قانون ،خود را
مشمول قانون مزبور نمیداند .از طرفی سرپرست دفتر حقوقی معاونت وقت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی
ریاست جمهوری طی نامه شماره 1604/108460مورخ 1387/12/13اعلام داشته است از آنجا که وضعیت
حقوقی سازمان تبلیغات اسلامی منطبق با تعریف مؤسسه و نهاد عمومی غیر دولتی موضوع ماده 3قانون مدیریت
خدمات کشوری نمیباشد ،لذا سازمان مذکور تحت شمول مقررات قانون پیشگفته قرار میگیرد و تعیین ساختار
تشکیلاتی سازمان مورد بحث باید بر مبنای قانون یاد شده صورت پذیرد .نامه رئیس امور حقوقی معاونت مذکور
به شماره /231/92/118225د مورخ 1392/7/3نیز بر این امر تأکید دارد .همچنین مطابق نامه دفتر مقام
معظم رهبری )مدظله العالی( به شماره 14806/1مورخ 1387/9/17اختیارات هیأت امنای سازمان تبلیغات
اسلامی تا تاریخ تشکیل بر عهده رئیس وقت آن سازمان به عنوان قائممقام هیأت امنا گذاشته شده که آن مقام در
گردشکار نامه معاون اداری و مالی وقت به شماره 388/2838مورخ 1388/2/30با تبعیت از قانون مدیریت
خدمات کشوری تاریخ 1388/1/1موافقت کرده است .در نظریه حقوقی جدید سازمان امور اداری و استخدامی
کشور موضوع نامه شماره 48760مورخ 1400/9/10آمده است که سازمان تبلیغات اسلامی با هیچیک از
شقوق مواد 1تا 4قانون مدیریت خدمات کشوری همخوانی نداشته و دستگاه اجرایی موضوع ماده 5این قانون
نمیباشد؛ بنابراین ،سازمان یادشده مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری نبوده و تابع مصوبات هیأت امناء است
و در صورت پذیرش اعمال قانون مدیریت خدمات کشوری توسط هیأت امناء تا زمان وضع مقررات اداری و
استخدامی ،قانون مدیریت خدمات کشوری به طور کامل مجری است؛ این در حالی است که در بند 9ماده 10
اساسنامه این سازمان بررسی و تصویب آییننامههای سازمان که توسط رئیس سازمان تهیه و پیشنهاد میگردد،
در زمره وظایف هیأت امنای سازمان دانسته شده است .با عنایت به اینکه ضوابط اداری و استخدامی آن سازمان
قبلا به واسطه قانون شمول قانون استخدام کشوری به کارکنان سازمان تبلیغات اسلامی مصوب 1375تعیین
تکلیف شده است ،تصویب ضوابط دیگری در این بخش از اختیارات هیأت امنا و یا دارنده تفویض اختیارات آن
هیأت نیست .همچنین با فرض عدم شمول قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386با اصلاحات بعدی بر
سازمان تبلیغات اسلامی این امر به این معنی نیست که قانون اخیرالذکر نیز لغو شده باشد .همچنین ماده 117قانون
مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386با اصلاحات و الحاقات بعدی تصریح دارد که کلیه دستگاههای اجرایی به
استثنای نهادها ،مؤسسات و تشکیلات و سازمانهایی که زیر نظر مستقیم مقام معظم رهبری اداره میشوند و
نهادهای عمومی غیر دولتی که با تعریف مذکور در ماده 3تطبیق دارند ،مشمول مقررات این قانون میشوند.
برخی از دستگاههایی که زیر نظر مقام معظم رهبری اداره میشوند ،به واسطه اینکه اساسنامه آنها به تصویب
معظمله رسیده است و رؤسای آنان با حکم ایشان منصوب میشوند ،خود را مشمول این ماده میدانند؛ به عبارتی
چنین استنباط میکنند که زیر نظر مستقیم مقام معظم رهبری )دام عزه( اداره میشوند؛ حال آنکه اداره مستقیم
اصولاً به مدیریت همهجانبه اعم از دخالت در تمامی انتصابات داخلی ،اختیار هزینهکرد اعتبارت )مراحل خرج(
موضوع مواد 17تا 22قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ،1366داشتن مسئولیت کامل در خصوص عملکرد
زیرمجموعه و ...اطلاق میشود؛ در حالیکه مقام معظم رهبری صرفاً در اغلب نهادهای که انتصاب مستقیم دارند،
دخالت نداشته و بارها تأکید فرمودهاند مسئولیت اداره با رئیس دستگاه بوده و رؤسا باید در برابر عملکرد خودشان
پاسخگو باشند.
ثانیاً ،در مورد قوه قضاییه و قوه مجریه باید گفت این قوا نیز زیر نظر مستقیم معظمله اداره میشوند؛ چرا که رؤسای
این قوا نیز در نهایت توسط مقام معظم رهبری منصوب میشوند .در این فرض اکثر دستگاههای اجرایی کشور زیر
نظر مستقیم رهبری اداره خواهند شد.
ثالثاً ،قانون گذار در دیگر قوانین از عباراتی دیگر استفاده کرده است؛ مانند این عبارت که » ...تحت نظر مقام
ولایت فقیه هستند با اذن معظمله خواهد بود« .در تبصره 2قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی
مصوب 1373با اصلاحات و الحاقات بعدی و یا تبصره 3ماده 2قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی
و حمایت از کالای ایرانی مصوب 1398با اصلاحات و الحاقات بعدی آمده است شمول احکام این قانون به
دستگاههای زیر نظر مقام معظم رهبری منوط به اخذ استعلام رئیس هیأت نظارت موضوع ماده 19این قانون و با
اذن مقام معظم رهبری میباشد .به عبارتی در این قوانین فقط نظارت معظمله بر آن دستگاهها مد نظر بوده است؛
حال آنکه مقصود مقنن در ماده 117قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386با اصلاحالت بعدی اداره
مستقیم زیر نظر معظمله بوده است .مستفاد از مفهوم مخالف عبارت نهادهای عمومی غیر دولتی که با تعریف مذکور
در ماده 3تطبیق دارند ،در ماده 117قانون مدیریت خدمات کشوری ،مقنن دسته دیگری از مؤسسات و نهادهای
عمومی غیر دولتی که فاقد یکی از ارکان چهارگانه منظور در ماده 3این قانون هستند را به رسمیت شناخته و
مشمول قانون دانسته است؛ اما در آن قانون به طور صریح این نوع مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی را
تعریف نکرده است .میتوان گفت تعریف این دسته از مؤسسات در دیگر قوانین از جمله قانون فهرست نهادها و
مؤسسات عمومی غیر دولتی مصوب 1373با اصلاحات و الحاقات بعدی قید شده است.
به موجب ماده واحده قانون شمول قانون استخدام کشوری به کارکنان سازمان تبلیغات اسلامی مصوب 1375از
تاریخ تصویب این قانون سازمان تبلیغات اسلامی که تحت نظر مقام معظم رهبری )مد ظله العالی( اداره میشود و
از این پس در این قانون سازمان نامیده میشود ،مشمول قانون استخدام کشوری و قانون نظام هماهنگ پرداخت
کارکنان دولت و اصلاحات بعد آنها و سایر مقررات مربوط به مستخدمین رسمی مشمول قانون استخدام کشوری
بوده و کارکنان دایمی و تمام وقت آن به مستخدم رسمی تبدیل وضع مییابند .از این رو سازمان تبلیغات اسلامی
تا زمان حاکمیت قانون استخدام کشوری و اصلاحات بعدی آن ،مشمول قانون اخیرالذکر بوده و از زمان تصویب
قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386با اصلاحات بعدی با عنایت به عبارت سایر مقررات مربوط به
مستخدمین رسمی مشمول قانون استخدام کشوری است و شمول قانون مدیریت خدمات کشوری در خصوص
مستخدمین رسمی آن سازمان قابل بحث و بررسی است.
توضیح آنکه ،آنچه در ماده 127قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386با اصلاحات بعدی نسخ شده
است ،قوانین عام و خاص مغایر با این قانون است؛ در حالی که ماده واحده قانون شمول قانون استخدام کشوری
به کارکنان سازمان تبلیغات اسلامی مصوب ،1375مغایر با احکام قانون مدیریت خدمات کشوری نبوده تا به
حکم ماده 127این قانون نسخ شده باشد .با توجه به اینکه بیش از پنجاه درصد از اعتبارات سازمان تبلیغات
اسلامی از محل منابع بودجه عمومی کشور تأمین میشود ،آیا این سازمان دستگاه موضوع ماده 5قانون مدیریت
کشوری مصوب 1386با اصلاحات بعدی شناخته میشود؟ توضیح آنکه ،قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب
1386با اصلاحات بعدی در ماده 3تعریفی متفاوت از ماده 5قانون محاسبات عمومی مصوب 1366راجع به
مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی ارائه کرده است :ماده 5قانون اخیرالذکر ،مؤسسات و نهادهای عمومی
غیر دولتی را از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی دانسته است که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف
و خدماتی که جنبه عمومی دارد ،تشکیل شده و یا میشود .در تبصره ذیل این ماده آمده است فهرست این قبیل
مؤسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی
خواهد رسید .به موجب قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی مصوب 1373با اصلاحات و الحاقات
بعدی واحدهای سازمانی مشروحه ذیل این ماده واحده و مؤسسات وابسته به آنها مؤسسات و نهادهای عمومی
غیر دولتی موضوع تبصره ماده 5قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366میباشند؛ از جمله این واحدها،
سازمان تبلیغات اسلامی است .در تبصره 2ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی تأکید
شده است که اجرای قانون در مورد مؤسسات و نهادهای عمومی که تحت نظر مقام ولایت فقیه هستند ،با اذن
معظمله خواهد بود .بنا به مستندات موجود تاکنون اذنی در این خصوص صادر نشده است .از طرف دیگر وفق ماده
3قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386با اصلاحات بعدی ،مؤسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی واحد
سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا میشود
و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیر دولتی تأمین گردد و عهدهدار وظایف و خدماتی است
که جنبه عمومی دارد .بنا به مراتب یاد شده ،برخی اشخاص حقوقی با تعریف قانون محاسبات عمومی ،نهاد عمومی
غیر دولتی محسوب میشوند؛ اما به واسطه فقدان یکی از شروط چهارگانه مذکور در ماده 3قانون مدیریت
خدمات کشوری مصوب 1386با اصلاحات بعدی بویژه دریافت بودجه دولتی بیش از پنجاه درصد ،از تعریف ماده
مذکور خارج هستند؛ به عنوان مثال ،میتوان سازمان تبلیغات اسلامی را نام برد آخرین اساسنامه این سازمان در
تاریخ 1387/8/15به تأیید مقام معظم رهبری )مدظله العالی( رسیده است .در ماده 2اساسنامه سازمان ،نهادی
دینی و فرهنگی تعریف شده است که دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و در چارچوب سیاستهای مقام معظم
رهبری اداره میشود .از طرفی در حال حاضر بالغ بر پنجاه درصد کل بودجه آن سازمان را منابع بودجه دولتی
تشکیل میدهد که در این شرایط از تعریف ماده 3قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386خارج است .این
وضعیت به عدم تمکین این سازمان از اجرای برخی از قوانین که مشمولین آنها دستگاههای موضوع ماده 5قانون
مدیریت خدمات کشوری میباشند ،منجر شده است؛ از جمله بند »چ« ماده 37قانون احکام دائمی برنامههای
توسعه کشور مصوب ،1395بند »پ« ماده 10قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی ،اجتماعی و فرهنگی
جمهوری اسلامی ایران مصوب ،1395بند »ب« ماده 31قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات
دولت ) (2مصوب .1393حال آنکه هدف مقنن از ارائه تعریف جدید از مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی
در ماده 3قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ،1386با اصلاحات بعدی آن است که انضباط مالی کشور
ارتقا یافته و از طرفی هزینههای مالی این مؤسسات بر دوش بودجه عمومی نباشد .افزون بر این ،تصویب و تخصیص
بودجه دولتی به سازمان تبلیغات اسلامی بیش از پنجاه درصد کل بودجه این سازمان به جهت تقویت و کمک این
سازمان در راستای اصل استمرار خدمات عمومی بوده و این کمک نمیتواند ماهیت آن سازمان که همان مؤسسه
و نهاد عمومی غیر دولتی است را تغییر دهد.
همچنین خروج سازمان تبلیغات اسلامی از تعریف دستگاه اجرایی در ماده 5قانون یادشده به سبب دریافت بیش از
حد مجاز بودجه ،به این معنی است که دستگاهی در حقوق اداری کشور وجود دارد که اکثر بودجه خود را از بودجه
عمومی دریافت میکند؛ اما با هیچ یک از اشخاص حقوق اداری مصرح در قانون مدیریت خدمات کشوری قابل
انطباق نیست .مستفاد از مفهوم مخالف عبارت نهادهای عمومی غیر دولتی که با تعریف مذکور در ماده 3قانون
مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386با اصلاحات بعدی تطبیق دارند ،در ماده 117این قانون مقنن دسته دیگری
از مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی که فاقد یکی از ارکان چهارگانه منظور در ماده 3قانون هستند را به
رسمیت شناخته و مشمول قانون دانسته است؛ اما به طور صریح و روشن به این نوع مؤسسات و نهادهای عمومی
غیر دولتی اشاره نکرده است .با رجوع به دیگر قوانین از جمله قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی
میتوان تعریف این دسته از مؤسسات و نهادها را به دست آورد.
موضوع دیگر آنکه ،ماده 117قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386با اصلاحات بعدی بیان داشته است
کلیه دستگاههای اجرایی به استثناء نهادها ،مؤسسات و تشکیلات و سازمانهایی که زیر نظر مستقیم مقام معظم
رهبری اداره میشوند ،وزارت اطلاعات و نهادهای عمومی غیر دولتی که با تعریف مذکور در ماده 3تطبیق دارند،
مشمول مقررات این قانون میشوند .مقنن در این ماده صرفاً بخشی از مؤسسات و نهادهای عمومی را که با ماده
3قانون یاد شده تطبیق دارند ،مورد حکم قرار داده و از شمول احکام قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی
دانسته است؛ حال آنکه در تعریف دستگاه اجرایی موضوع ماده 5قانون مدیریت خدمات کشوری قید شده است
دستگاه اجرایی کلیه وزارتخانهها ،مؤسسات دولتی ،مؤسسات یا نهادهای عمومی غیر دولتی است و همانگونه که
واضح است در ماده 5قانون یادشده برخلاف ماده 117این قانون ،عبارت مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی
به طور عام بیان شده است و شامل کلیه اشخاص حقوقی است که به واسطه ماده 3قانون مدیریت خدمات کشوری،
ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و یا قانون و اساسنامه تشکیل بهعنوان مؤسسات
و نهادهای عمومی شناخته میشوند؛ لذا به نظر میرسد سازمان تبلیغات اسلامی وفق استدلالهای یادشده ،نهاد
عمومی غیر دولتی و در نتیجه دستگاه اجرایی موضوع ماده 5قانون مدیریت خدمات کشوری است .با بررسی
مستندات و سوابق مشخص شد استنباط مذکور مبنی بر تسری تعریف ماده 5قانون مدیریت خدمات کشوری به
سازمان تبلیغات اسلامی ،به طور مشابه در نظریه شماره 2941و 2695ستاد مشاوره فنی و حقوقی دیوان
محاسبات کشور ،نظریه مورخ 1394/8/16اداره کل نظارت بر اجرای بودجه وزارت اقتصاد و دارایی ،نظریه
مورخ 1395/7/2مدیر کل رسیدگی و بررسیهای فنی دیوان محاسبات کشور ،نظریه مورخ 1395/10/11
معاونت حقوقی ریاست جمهوری و همچنین نامه شماره 20000/1200مورخ 1396/8/14معاون حقوقی مجلس
و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور آماده است؛ اما این مهم مورد پذیرش سازمان تبلیغات اسلامی قرار نگرفته
است.
پاسخ اداره کل حقوقی
اولاً ،مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی از اقسام دستگاههای اجرایی هستند و با توجه ماده 117قانون مدیریت
خدمات کشوری مصوب 1386با اصلاحات بعدی مبنی بر مستثنی نمودن »نهادهای عمومی غیر دولتی که با تعریف
مذکور در ماده 3تطبیق دارند« از شمول این قانون ،نهادهای عمومی غیردولتی که مشمول تعریف ماده 3قانون مذکور
نمیشوند ،مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386با اصلاحات بعدی هستند .بنا به مراتب یادشده،
سازمان تبلیغات اسلامی که فاقد شرط تأسیس به موجب قانون مصوب مجلس شورای اسلامی است و به فرمان حضرت
امام خمینی )ره( تأسیس شده و با ماده 3قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386با اصلاحات بعدی انطباق
کاملی ندارد ،مشمول استثنائات این قانون قرار نمیگیرد؛ هرچند این سازمان به صراحت بند 9ماده واحده قانون
فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی مصوب 1373با اصلاحات و الحاقات بعدی ،ماهیت عمومی غیر دولتی
دارد.
ثانیاً ،با وجود آنچه در بند فوق آورده شد ،نظر به قانون خاص »شمول قانون استخدام کشوری به کارکنان سازمان
تبلیغات اسلامی« مصوب ،1375قانون عام لاحق یعنی قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386با اصلاحات
بعدی ،مخصص قانون خاص سابق نبوده و این سازمان همچنان مشمول قانون خاص یعنی قانون شمول قانون استخدام
کشوری به کارکنان سازمان تبلیغات اسلامی مصوب 1375است .لذا به رغم آنکه این سازمان مستند به مواد متعددی
از اساسنامه خود که در تاریخ 29/8/1387به تأیید مقام معظم رهبری رسیده است ،تحت نظر مستقیم معظمله اداره
میشود و هر چند بند 9ماده 9اساسنامه این سازمان ،تصویب آییننامهها را به پیشنهاد رییس و تأیید هیـأت امنا
دانسـته است ،در حال حاضر که قانون مصوب مجلس شورای اسلامی به شرح پیشگفته وجود دارد ،تصویب آییننامه
اداری و استخدامی توسط هیأت امنای سازمان ،سالبه به انتفای موضوع است و هیأت امنای این سازمان ،چنین صلاحیتی
ندارد .بدین لحاظ ،سازمان تبلیغات اسلامی همچنان مشمول قانون »شمول قانون استخدام کشوری به کارکنان سازمان
تبلیغات اسلامی مصوب «1375است.
دکتر احمد محمدی باردئی
مدیر کل حقوقی قوه قضاییه